取得《建设用地规划许可证》是否意味着当然取得国有土地使用权？

【案情介绍】

     1992年11月30日，某市甲公司向市城建土地环保局申请，获批一宗面积约1．9万平方米的国有土地使用权，并取得了编号为130号的《建设用地规划许可证》，甲公司缴纳了每平方米7．8元、共计14．8万元的相关费用。1996年10月29日，甲公司因为拖欠乙公司货款，便以《建设用地规划许可证》质押抵偿债务。1999年7月，乙公司破产清算，该土地被执行为乙公司资产。因乙公司拖欠王某债务，2001年2月11日清算小组向市城建土地环保局申请，将《建设用地规划许可证》变更登记给王某。其间，由于该地长期闲置，市城建土地环保局曾先后于1999年12月1日和2000年9月15日向甲公司发出《闲置土地处置通知书》和《闲置土地处置决定书》，决定收回编号为130号的《建设用地规划许可证》。机构改革后，原市城建土地环保局分开为建设局、国土资源局和环保局。新组建的市国土资源局加大对遗留闲置土地问题的处置，并分别于2004年4月14日和2004年6月29日向王某发出《闲置用地处置通知书》和《无偿收回国有土地使用权决定》。2004年7月19日，王某向省国土资源厅申请行政复议，要求撤销闲置土地收回决定，2004年9月30日省国土资源厅作出维持原处置的决定。王某遂于2004年11月3日向市法院提起行政诉讼，要求撤销2004年6月29日市国土资源局发出的《无偿收回国有土地使用权决定》。

【法院判决】

    2005年1月22日，市法院作出判决，驳回王某的请求。

【评析】

    法院判决中虽维持了市国土资源局所做的决定，收回了该宗国有土地的使用权，但从国土资源行政主管部门以及法院对本案的处理分析，本案的关键点并不在于对王某土地闲置的认定和处理的问题上，而应是王某是否已经取得了该宗土地的国有土地使用权。

    根据我国《物权法》第9条，《中华人民共和国土地管理法》第3条、第43条，《中华人民共和国城市房地产管理法》第儿条、第14条，《土地登记办法》第15条、第16条，《土地管理法实施条例》第22条以及《城市房地产开发经营管理条例》第12条等的规定，通过出让方式取得国有土地使用权，土地使用者只有经过建设、规划等部门的相关审批后，持相关审批文件，如《建设用地规划许可证》等向国土资源管理部门提出用地申请，经政府批准后，通过与政府签订国有使用权出让合同，并办理了土地登记后，才能真正取得国有土地的使用权，其权利才能受到法律的保护。而在本案中，王某仅是通过债务清偿的方式从乙公司手中获得该宗土地的《建设用地规划许可证》，而《建设用地规划许可证》仅仅是办理用地申请之前的一项规划许可的程序而已，根据用地申请的要求，《建设用地规划许可证》只是作为其申请要件之一，所以取得了《建设用地规划许可证》并不能当然意味着取得了该宗土地的国有建设用地使用权。因此，本案从甲公司将该宗土地的《建设用地规划许可证》质押给乙公司起就进入了一个误区，认为取得了《建设用地规划许可证》就取得了该土地的国有土地使用权。

【法理研究】

    本案涉及的关键是取得《建设用地规划许可证》是否当然取得国有建设用地使用权，以及国有土地使用权何时生效的问题。

  一、规划许可不是出让合同，取得《建设用地规划许可证》并不意味着必然

    取得国有土地使用权。根据《中华人民共和国土地管理法》第43条，《中华人民共和国城市房地产管理法》第11条、第14条，《土地管理法实施条例》第22条以及《城市房地产开发经营管理条例》第12条的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，在申请办理过程中应先办理建设项目用地预审、项目性质、规模和开发期限、城市规划设计条件等手续后，持建设项目的有关批准文书，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，土地行政主管部门审查，拟订供地方案，方案经批准后，才由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同，土地使用者依法办理土地登记。至此，土地使用者依法取得国有土地使用权。

   在本案中，无论是甲公司还是王某，所持有的仅仅是《建设用地规划许可证》，根据《城市房地产开发经营管理条例》第12条的规定，土地使用权出让或者划拨前，县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门和房地产开发主管部门列房地产开发项目的性质、规模和开发期限、城市规划设计条件等提出的书面意见，仅是作为申请取得土地使用权出让或者划拨的依据之一，并非是该土地使用权的权属凭证。因此，甲公司并未真正获得该宗土地的国有土地使用权。另外，根据《堀市房地产管理法》第27条的规定，未依法登记领取权属证书的，不得转让。本集中甲公司仅在取得该地的《建设用地规划许可证》时即将该地进行转让，并不守合房地产转让的条件，所以王某也未获得实质意义上的国有土地使用权。虽然2007年《中华人民共和国城乡规划法》颁布后，在程序上有所改变，对于划拨方式取得的国有土地使用权，申请办理程序基本不变，即建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。但对于出让方式取得国有土地使用枳的，则要求在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。而本案发生及处理时间均在此之前，可见无论是甲公司还是王某所取得的《建设用地规划许可证》都只能是作为申请取得国有土地使用权的文件证据之一，而不是土地的权属凭证。 

    因此，根据现行法律的规定，本案所涉土地的使用权依然属于国家所有，当地市、县人民政府可以宜接将该土地进行公开出让。对于行政主管部门的处理行为，根据《中华人民共和国土地管理法》第37条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第25条、《城市房地产开发经营管理条例》第12条、第15条以及《闲置土地处置办法》的规定，闲置土地的前提条件是土地使用者依法取得土地使用权后未经原批准用地的人民政府同意，超过规定期限未动工开发建设的建设用地。而本案中无论是甲公司还是王某都未依法取得该宗土地的国有土地使用权，所以就谈不上确定为闲置土地的处理，也就不存在收回国有土地使用权一说。实际上，本案中甲公司对该宗土地的使用应属未批先用的行为，市国土资源局可根据《中华人民共和国土地管理法》第76条的规定责令其退还土地；本案中所涉及的土地转让也不符合《中华人民共和国城市房地产管理法》第37条规定的转让条件。因此，甲公司转让给王某该宗土地的行为，也应属非法行为。

  二、国有土地使用权的生效

    《物权法》第9条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登

记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记。”《土地登记办法》第15条规定，土地登记簿是土地权利归属和内容的根据。第16条规定：“土地权利证书是土地权利人享有土地权利的证明。土地权利证书记载的事项，应当与土地登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明土地登记簿确有错误外，以土地登记簿为准。”《中华人民共和国土地管理法》第13条规定：“依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”《土地管理法实施条例》第22条第1款第(四)项规定．土地使用者应当依法申请土地登记。

    根据前述规定，不动产物权登记，最基本的效力表现为，除法律另有规定外，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力。例如，当事人订立了合法有效的买卖房屋合同后，只有依法办理了房屋所有权转让登记后，才发生房屋所有权变动的法律后果；不经登记，法律不认为发生了房屋所有权的变动。在不动产物权登记的这个核心效力的基础上，还可以派生出不动产物权登记推定真实的效力，即除有相反证据证明外，法律认为记载于不动产登记簿的人是该不动产的权利人。这既是不动产物权交易安全性和公正性的需要，也是不动产物权公示原则的必然要求。因此，对信任不动产登记簿记载的权利为正确权利而取得该项权利的第三人，法律认可其权利取得有效而予以保护，但对明知不动产登记簿记载的权利有瑕疵而取得该项权利的人，法律则不予以保护。“未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”中的“法律另有规定的除外”，主要包括三方面的内容：一是依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记。二是《物权法》第二章第三节规定的物权设立、变更、转让或者消灭的一些特殊情况，即主要是非依法律行为而发生的物权变动的情形：第一，因人民法院、仲裁委员会的法律文书、人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书生效或者人民政府的征收决定等行为生效时发生效力；第二，因继承或者受遗赠取得物权的，自继承或者受遗赠开始时发生效力；第三，因合法建造、拆除房屋等事实行为设立和消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。三是考虑到现行法律的规定以及我国的实际情况尤其是农村的实际情况，本法并没有对不动产物权的设立、变更、转让和消灭，一概规定必须经依法登记才发生效力。例如，在“土地承包经营权”一章中规定，“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立”；同时还规定，“土地承包经营权人将土地承包经营权互换、转让，当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申请土地承包经营权变更登记；未经登记，不得对抗善意第三人。”-这里规定的是“未经登记，不得对抗善意第三人”，而不是“不发生效力”。“地役权”一章规定，“地役权自地役权合同生效时设立。当事人要求登记的，可以向登记机构申请地役权登记；未经登记，不得对抗善意第三人。” 因此，对于权利人取得不动产的权利而言，只有依法办理了土地登记，将自己欲取得的不动产权利记载于土地登记簿上，才能使自己的权利受法律的保护。

三、本案启示

    随着我国土地法律制度越来越完善，关于土地权利的取得及效力等问题都有了较为明确的规定，因此，土地权利人在受让土地权利时，应慎重依法行事，避免自己的权益受损。